Шаг назад, который можно и не делать: а почему бы не идти вперёд, медленно, но верно?

Михал Рутковски

Ведомости, от 27.09.2012, №183 (3197)

22 октября, 2012

Внимательно и с большим интересом я ознакомился с предложениями по реформированию пенсионной системы, опубликованными на сайте Министерства труда и социальной политики. Хотя предложения носят предварительный характер, они широко обсуждаются в обществе. Хотел бы поделиться своей точкой зрения, поскольку много лет занимался проблемами пенсионного обеспечения и пенсионной реформы в разных странах и регионах мира.

Известно, что после 2002 года российская система пенсионного обеспечения стояла на «трёх китах». Первый – использование персонифицированных счетов, когда каждый работник после выхода на пенсию получает то, что им было уплачено в пенсионную систему плюс инвестиционный доход на сделанные вложения. В целом, такой подход стимулирует работников к более позднему выходу на пенсию, поскольку ведет к ее увеличению. Второй – наличие двух уровней. Это расширяет возможности выбора и способствует уверенности в будущем. Индивидуальные счета предусмотрены на обоих уровнях пенсионной системы, но их финансирование осуществляется по-разному. Первый уровень остаётся распределительным (солидарным), а второй становится накопительным - поступающие взносы инвестируются. Более высокая степень защищённости достигается благодаря диверсификации - факторы, влияющие на доходность на каждом уровне, могут быть различными. Неудачные итоговые показатели одного уровня могут быть скомпенсированы положительными результатами другого. Это давно и хорошо известный подход не рисковать всем, что имеешь. Третий «кит» – использование механизма установленных взносов на обоих уровнях. Первый уровень действует как условно-накопительный. Размер выплат по этой статье определяется как сумма на счетах на момент выхода на пенсию, деленная на «коэффициент дожития». На втором уровне, где действует механизм установленных взносов, точный размер пенсии зависит от инвестиционного дохода. Сочетание условно-накопительного принципа и механизма установленных взносов чрезвычайно важно - это позволяет обеспечить устойчивость пенсионной системы в условиях быстрого «старения» населения и роста соотношения между работниками и пенсионерами, поскольку создает стимулы для более позднего выхода на пенсию.

Благодаря наличию этих трёх принципов российская система пенсионного обеспечения представляется современной и грамотно выстроенной. В ней заложены верные стимулы, имеется механизм саморегулирования с учётом «старения населения», эффективные инструменты управления риском, а также возможность получать более высокий доход на втором, накопительном, уровне. Система справедлива, так как участие в ней – включая второй уровень – является обязательным, и не только богатые, но и менее состоятельные граждане могут получить более высокий доход благодаря инвестированию средств.

Вместе с тем, пенсионная система переживает финансовый кризис. Главная его причина – ранний возраст выхода на пенсию в сочетании с быстрыми темпами старения населения: законодательно установленный пенсионный возраст составляет 55 для женщин и 60 для мужчин; фактически же люди выходят на пенсию в среднем в 52 и 54 года. Фактором, усугубляющим влияние кризиса, является не подкреплённое финансовыми ресурсами увеличение пенсионных расходов бюджета, имевшее место в 2010-2011 годах. В период с 2005-2008 по 2010-2012 годы совокупные пенсионные расходы выросли с 5,5 до 9,1 процента ВВП. Частично это объясняется программой «валоризации», реализованной в 2010 году на фоне экономического кризиса. Однако основная доля увеличения пенсионных расходов связана с высокими темпами роста индексации и числа пенсионеров.

Ранее предполагалось, что «валоризация» и другие дополнительные расходы будут финансироваться за счёт увеличения ставки страховых взносов с 20 до 26 процентов. Однако в 2012 году эта ставка была снижена до 22 процентов без соответствующей корректировки размера пенсионных выплат. В результате прогнозируется, что в 2012 году объём поступлений в бюджет будет ниже на 500 миллиардов рублей по сравнению с прошлым годом.

Предложение Министерства труда и социальной политики – и это совершенно верно - содержит целый ряд мер, призванных сократить дефицит Пенсионного фонда РФ (ПФР). В частности это шаги, направленные на ограничение практики досрочного выхода на пенсию. Предполагается увеличить ставку страховых взносов для работодателей на профессии, дающие такое право, что может привести к их сокращению. В переходный период планируется поднять ставку страховых взносов для желающих сохранить право на досрочную пенсию. Ещё одним положительным моментом представляется предлагаемое увеличение ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии в распределительной (солидарной) системе с 19 лет в 2013 году до 21 года в 2015 году, что обусловлено увеличением продолжительности жизни. Далее с 2016 года предлагается уточнять период выплат в зависимости от фактической продолжительности жизни. Это позволило бы сохранить условно-накопительный характер распределительного уровня, что соответствовало бы изначальным планам реформирования пенсионной системы.

В целом, в предложении утверждается, что указанные меры позволят снизить дефицит распределительного уровня к 2020 году с нынешних 2,2 до 1,2 процента ВВП. Однако при этом не приводятся ни детали расчётов, ни анализ последствий для бюджета в долгосрочной перспективе.

Важнейшая и наиболее радикальная часть предложения касается национализации второго, накопительного уровня применительно к средствам всех, кто выбрал вариант «по умолчанию» (средствам, которые находятся в управлении ВЭБа). При этом участники, имеющие пенсионные накопительные счета в корпоративных пенсионных фондах или управляющих компаниях, могут сохранить свою пенсионную схему.

Это поистине кардинальное изменение. Как уже отмечалось выше, в основу новой системы пенсионного обеспечения в России была заложена чрезвычайно важная идея: государство должно способствовать росту уверенности в будущем, расширяя число вариантов, для работников, как с высоким, так и с низким уровнем доходом.

Согласно нынешнему предложению этот принцип станет прерогативой более состоятельным и образованных, не выбравших вариант «по умолчанию». Большинство работников, особенно имеющих более низкий уровень доходов и финансовой грамотности, останутся в распределительном компоненте «по умолчанию». Те, кто занят в компаниях, где для работников не предусмотрено пенсионное обеспечение, и те, кто не понимает выгод от диверсификации источников собственной пенсии, окажутся в худшем положении по сравнению с работниками крупных частных и государственных компаний. Дело в том, что в НПФ и в управляющих компаниях держат свои накопительные счета примерно 17% плательщиков взносов, однако на них приходится 28% совокупных активов второго (накопительного) уровня. Это означает, что лица, платящие взносы в негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании, имеют доход выше среднего. Как результат - неравные возможности.

Один из главных аргументов в пользу изменений нынешней пенсионной системы - тезис о том, что средства, находящиеся в управлении ВЭБ, обеспечивают низкую доходность. Этот аргумент разумен, и любой согласится с тем, что следует подыскать более удачный инвестиционный портфель. Я предложил бы вместо демонтажа накопительного уровня заняться именно этой задачей, и пересмотреть практику управления активами пенсионными фондами в части.

В предложении Министерства даётся высокая оценка корпоративным пенсионным планам, которые предлагаются работодателями: характерному элементу эпохи индустриализации 20-го века, в основе которого лежит принцип «работать всю жизнь на одном предприятии». Кроме того, я опасаюсь, что эти схемы окажутся не схемами установленных взносов (подход, принятый во многих странах мира), а установленных выплат - ещё один шаг назад. Существующую эффективную российскую пенсионную систему нужно спасать, а не демонтировать. Она строится на здравых базовых принципах, несмотря на многочисленные сложности с ее реализацией и на ряд программ, от которых пришлось отказаться.

Ключевым элементом в предлагаемой реформе является пересмотр пенсионной формулы формирования в распределительном компоненте. Как представляется, речь идёт о том, чтобы отказаться от условно-накопительного подхода и вернуться к несколько изменённой традиционной схеме с установленными выплатами (УВ), существовавшей до 2002 года. Это станет существенным шагом назад. Именно с наличием прозрачных индивидуальных счетов, как на распределительном (условно-накопительном), так и на накопительном уровнях, обеспечивающих автоматическую стабилизацию, связано будущее современных пенсионных систем. Но Россия возвращается к непрозрачной практике пересмотра коэффициентов, что легко может привести к пенсионной «уравниловке» и утрате связи между суммой пенсионных взносов и размером пенсий.

Есть несколько возможных причин, по которым персонифицированный подход «неудобен». Со слов НПФ ПФР имеет определённые сложности в работе со счетами. Однако даже если это, верно, не будем забывать о том, что ПФР в 2011 году разослал индивидуальным адресатам 80 миллионов выписок из персональных счетов, и что до 90% отчётов о поступивших страховых взносах ПФР получает в электронном виде, что само по себе впечатляет. Так что даже если и существуют проблемы операционного характера, ситуация на первый взгляд вовсе не выглядит катастрофической.

Подведём итог: ликвидация обязательных взносов в накопительную систему даст относительно скромный результат и возможно позволит покрыть не более трети дефицита бюджета ПФР, который в настоящее время составляет около 1 триллиона рублей. Для российской системы пенсионного обеспечения данное предложение - это шаг назад.

Наконец, существование весьма незначительного обязательного компонента с установленными взносами, если он вообще сохранится, станет крайне проблематичным, так как участвовать в нём будет бессмысленно с экономической и с формальной точек зрения - по крайней мере, для тех, кто пока не сумел накопить значительных сбережений. Административные издержки остаются по-прежнему высокими, и в условиях сокращения дополнительных пенсионных поступлений эти издержки вряд ли удастся снизить. Тем более что фондам, возможно, придётся заниматься сбором вносов самостоятельно. В предложении упоминается преобразование пенсионных фондов в структуры, работающие на коммерческих принципах. Здесь возникает очень важный вопрос: как этот шаг может сказаться на судьбе уже накопленных в них активов, сумма которых составляет свыше 2 триллионов рублей? В целом ничего предосудительного в таком предложении нет, однако практические последствия в краткосрочной перспективе могут оказаться довольно тяжёлыми.

Важно и то, как процесс организован. Всё происходит слишком быстро. Появлению устойчивых систем пенсионного обеспечения обычно предшествуют долгие обсуждения (например, в Швеции). Более эффективно было бы, прежде чем вносить существенные поправки в законодательство, провести их обсуждение в течение нескольких месяцев. Хорошо, что в итоге принято решение продлить период обсуждения до конца года.

Михал Рутковски

Директор по Российской Федерации

Европа и Центральная Азия

Михал Рутковски, гражданин Польши, занимает пост Директора Всемирного банка по Российской Федерации. Г-н Рутковски – экономист, эксперт в области трудовых отношений и макроэкономики. Работал в Европе, на Ближнем Востоке, в Южной Азии и Китае по вопросам пенсионного обеспечения, рынков труда, образования, здравоохранения и борьбы с бедностью. Кроме того, имеет обширный опыт в области управления бюджетом и государственным сектором в таких странах как Россия, Польша, Центральна Азия и Африка. Г-н Рутковски был одним из авторов первого сводного доклада по основным вопросам реформирования систем социальной помощи в странах с переходной экономикой.

Михал Рутковски пришел на работу во Всемирный банк в 1990 году. В период с 1995 по 1996 годы работал экономистом по Российской Федерации. После небольшого перерыва вернулся на работу в Банк на должность руководителя сектора по вопросам социальной защиты, которую занимал с 1998 по 2004 годы. На этой должности возглавил группу специалистов, занимавшихся проблемами реформирования систем пенсионного обеспечения, рынков труда и социальной помощи в 28 странах Центральной и Восточной Европы, бывшего СССР, а также в Турции.

В 2003 году в регионе Европы и Центральной Азии (ЕЦА) Всемирного банка стал и.о. Директора Сектора развития человеческих ресурсов. Год спустя занял аналогичную должность в регионе Ближнего Востока и Северной Африки. В 2008 году перешел на такую же позицию в регионе Южной Азии, где возглавил работу подразделения, отвечавшего за предоставление Всемирным банком помощи странам региона по таким направлениям, как образование, здравоохранение, обеспечение продовольствием и народонаселение, рынки труда, микро-финансирование и социальная защита.

В 1996-1997 годах г-н Рутковски прервал на время свою работу во Всемирном банке с тем, чтобы стать Директором управления по реформированию системы социального обеспечения в Правительстве Польши, и одним из главных разработчиков новой системы пенсионного обеспечения.

До прихода во Всемирный банк г-н Рутковски работал адъюнкт профессором экономики Варшавской школы экономики.

Имеет ученую степень по экономике Варшавской школы экономики. Окончил аспирантуру Лондонской школы экономики. Кроме того, в 1999 году стал выпускником «Программы повышения квалификации руководителей» при Гарвардской школе бизнеса, а в 2010 году - по подготовке руководителей в рамках программы Dialogos «В интересах коллективного разума».